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Un rapport du Sénat français consacré au financement des lieux de culte

Le 17 mars 2015, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat français a publié un rapport sur le financement des lieux de culte en France. Cette étude, assortie de plusieurs recommandations pour l’avenir, offre un panorama détaillé du parc immobilier cultuel — lequel a notablement évolué depuis la loi de séparation des Eglises et de l’Etat en 1905, sous les influences conjuguées de l’urbanisation et de la pluralisation des groupes religieux. Aujourd’hui, le constat est qu’à l’inégale répartition des bâtiments sur le territoire, même urbain, s’ajoute un besoin persistant de l’ensemble des « religions émergentes » de se doter de nouveaux lieux de culte. Avant tout, ce rapport sénatorial rappelle le rôle crucial joué par les collectivités locales – principalement les communes – en la matière.

Mises à part les obligations liées à leur statut de propriétaires, qui s’applique très majoritairement aux édifices cultuels catholiques et renvoie plutôt à la problématique de l’entretien et de la conservation d’un patrimoine culturel religieux, les collectivités territoriales se trouvent confrontées à un paradoxe en matière de financement des nouveaux lieux de culte.

D’une part, l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 dispose clairement que « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. » Mais d’autre part, et comme le souligne le rapport, l’interdiction contenue dans la loi de 1905 d’un financement public des cultes est « à relier au principe constitutionnel de laïcité ». Or, il est acquis aujourd’hui que le principe juridique de laïcité se traduit non seulement par la neutralité de l’Etat en matière religieuse, mais également par la liberté de culte, laquelle peut impliquer des obligations positives des pouvoirs publics. Déjà, l’article 1er de la loi de 1905 dispose que la République « garantit le libre exercice des cultes ». La Convention européenne des droits de l’homme est venue conforter cette optique en consacrant explicitement les différentes dimensions de la liberté de religion (article 9). En outre, comme le rappelle d’ailleurs le rapport sénatorial, la jurisprudence européenne a reconnu « l’existence d’obligations positives à la charge des pouvoirs publics pour assurer l’exercice du culte ».

De là, et à s’en tenir à une stricte mise en œuvre de la hiérarchie des normes, la valeur constitutionnelle du principe de laïcité devrait permettre de faire prévaloir la liberté de religion sur l’interdiction, « simplement » législative, de financer les cultes sur fonds publics. Toutefois, ce serait là faire abstraction de la forte dimension symbolique que revêt l’interdiction inscrite à l’article 2 de la loi de 1905. Pour beaucoup, la séparation de l’Etat et des groupes religieux s’incarne à travers une séparation financière. De ce point de vue, le sujet du financement des lieux de culte demeure sensible dans la mesure où ces derniers matérialisent au premier chef la visibilité du religieux dans l’espace public, dans un contexte sociétal marqué historiquement par une certaine réticence à l’égard des manifestations des convictions religieuses.

Pour autant, depuis la loi de séparation des Eglises et de l’Etat de 1905, les rapports et textes juridiques, mais aussi et surtout la jurisprudence emmenée par le Conseil d’Etat, ont contribué à réduire ce paradoxe, à tout le moins à atténuer la rigueur de l’interdiction financière. Dans la loi de séparation elle-même, l’on signalera l’article 19 qui prohibe les subventions aux associations cultuelles, mais prévoit une exception pour les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques. Plus tard, pour accompagner la transition urbaine et démographique, la loi du 29 juillet 1961 a ouvert aux collectivités territoriales la possibilité de garantir les emprunts contractés par les organisations cultuelles en vue de financer la construction de lieux de culte dans les agglomérations en voie de développement. Sur ce point, le rapport sénatorial, à la suite de la Commission Machelon en 2006, préconise d’étendre cette possibilité à l’ensemble du territoire.

Par ailleurs l’aide publique, ici encore indirecte, peut prendre la forme des baux emphytéotiques, en vue de la construction d’un lieu de culte sur le domaine privé de la collectivité territoriale propriétaire : le terrain est ainsi mis à la disposition de l’association, cultuelle ou non, par un bail de longue durée au terme duquel l’édifice devient propriété de la collectivité locale. Plus récemment, l’ordonnance du 21 avril 2006 a ouvert la possibilité de recourir au bail emphytéotique administratif « en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public », sur le domaine public des collectivités. A cet égard, le rapport du Sénat suggère d’autoriser l’insertion dans les baux emphytéotiques d’« une option d’achat » de l’édifice construit par les associations cultuelles, « afin d’éviter que les communes en deviennent propriétaires au terme du bail ». En 2011, le Conseil d’Etat a jugé légal le versement, dans le cadre de ces baux, d’un loyer modique voire symbolique, ce qui équivaut à une subvention indirecte.

En outre et de manière plus générale, réorientant sa propre jurisprudence en matière de subventions aux groupes religieux, la Haute Juridiction administrative juge désormais légal le financement des activités non-cultuelles exercées par des associations, seules les activités strictement cultuelles tombant sous le coup de l’article 2 de la loi de 1905. L’interdiction demeure logiquement pour les associations dites cultuelles, dont le statut exige qu’elles aient un objet exclusivement cultuel.

La liste non-exhaustive ainsi dressée des aménagements et exceptions à l’article 2 de la loi de 1905 reflète une certaine complexité du droit applicable en la matière. Pour autant, le Sénat a écarté l’hypothèse d’une codification législative qui « ferait peser un risque de rigidification par rapport à la diversité des situations locales ». On retrouve là, d’une certaine façon, la singularité du mode français de régulation du fait religieux, qui consiste à recourir à des mécanismes légaux ou jurisprudentiels parallèles pour éviter de toucher à la loi de 1905 en raison de son poids symbolique.

Anne Fornerod (CNRS, UMR 7354, Droits et religions, Strasbourg).

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